Eine Renaissance der Tarifverhandlungen in Rumänien?

Dieser Artikel wurde ursprünglich in der Zeitschrift HesaMag des Europäischen Gewerkschaftsinstituts veröffentlicht (Ausgabe 27, erschienen im Frühjahr 2023). Er wurde von Stan De Spiegelaere, Direktor für Politik und Forschung bei UNI Europa, verfasst.

Ein neues Gesetz über den sozialen Dialog in Rumänien, das im Dezember 2022 als Gesetz 367/2022 in Kraft getreten ist, verspricht ein neues Kapitel in den Arbeitsbeziehungen des Landes: Die gewerkschaftliche Organisierung wurde erleichtert, das Streikrecht ausgeweitet, sektorale und branchenübergreifende Tarifverträge ermöglicht und die Rechte auf Unterrichtung und Anhörung ausgeweitet. In Unternehmen mit mehr als 10 Beschäftigten sind Tarifverhandlungen nun obligatorisch, wenn eine gültige Initiative eines der Sozialpartner vorliegt (wobei zu beachten ist, dass der Abschluss einer Vereinbarung nicht obligatorisch ist). Mit dem neuen Gesetz wird auch die Mindestschwelle für die Gründung einer Gewerkschaft von 15 auf 10 Mitglieder gesenkt. Auf Unternehmensebene kann eine Gewerkschaft nun verhandeln, wenn sie 35 % der Beschäftigten vertritt, statt wie bisher 50 %+1. Auf sektoraler Ebene können die Gewerkschaften anerkannt werden, wenn sie 5 % der Beschäftigten vertreten.

Tarifverhandlungen zwischen mehreren Arbeitgebern wurden erleichtert, und Branchentarifverträge (d.h. von repräsentativen Sozialpartnern ausgehandelte Vereinbarungen zwischen mehreren Arbeitgebern) können nun für den gesamten Sektor allgemeinverbindlich gemacht werden. Das Gesetz stärkt die Verpflichtungen zur Unterrichtung und Anhörung der Arbeitnehmer vor Ort, und die Arbeitgeber sind nun verpflichtet, repräsentative Gewerkschaften zu Sitzungen des Verwaltungsrats einzuladen, wenn die erörterten Themen berufliche und soziale Interessen betreffen. Schließlich ermöglicht das neue Gesetz wieder branchenübergreifende Tarifverträge und sieht flexiblere Bedingungen für Streiks vor.

Nach der starken Einschränkung des sozialen Dialogs im Jahr 2011, die zum Teil auf den Druck der Europäischen Union (EU) zurückzuführen war, trägt dieses neue Gesetz dazu bei, die uralte Tradition eines starken sozialen Dialogs in Rumänien wiederherzustellen. Es wurde interessanterweise nur wenige Monate nach der Einigung der EU auf eine Richtlinie für angemessene Mindestlöhne verabschiedet, die ein klares Ziel verfolgt: die Förderung von Tarifverhandlungen über die Festsetzung von Löhnen". Die EU-Mitgliedstaaten werden bald verpflichtet sein, nationale Aktionspläne zur Ausweitung der Tarifverhandlungen zu erstellen, wobei der Schwerpunkt auf sektoralen Verhandlungen liegen soll. Die EU hat erneut Druck auf Rumänien ausgeübt, dieses Mal jedoch, um das regressive Gesetz über den sozialen Dialog zugunsten der Tarifverhandlungsrechte zu ändern - zunächst durch Empfehlungen und dann, indem sie es zur Bedingung für die Gewährung von Konjunkturmitteln machte. Höchste Zeit also, sich die rumänische Geschichte genauer anzusehen.

Die Vorgeschichte: Europäische Angriffe auf den sozialen Dialog

Aurora Trif, Professorin an der Dublin City University Business School, vertritt eine klare Meinung: "Das neue Gesetz korrigiert viele Schäden, die durch die Bestimmungen des Gesetzes über den sozialen Dialog verursacht wurden, das 2011 von der Mitte-Rechts-Regierung mit Unterstützung der Troika [Krisenentscheidungsgruppe der Eurozone] verabschiedet wurde.  

Vor 2011 waren die rumänischen Gewerkschaften mächtige Akteure. Etwa jeder dritte Arbeitnehmer war Mitglied einer Gewerkschaft, und es gab eine starke Tradition von Tarifverhandlungen auf nationaler, sektoraler und betrieblicher Ebene. Das alles änderte sich, als die Regierung, die mit einer steigenden Staatsverschuldung zu kämpfen hatte, um internationale Hilfe ersuchen musste. Die Troika stellte Hilfsgelder zur Verfügung, allerdings unter strengen Auflagen. Eine davon war eine vollständige Überarbeitung der Arbeitsbeziehungen, die seismische Auswirkungen hatte. Branchenübergreifende Tarifverhandlungen wurden verboten, Branchentarifverträge wurden nicht mehr verlängert und waren kaum noch durchsetzbar, und für den Zugang der Gewerkschaften zu Tarifverhandlungen wurden hohe Schwellenwerte festgelegt. In den Worten von Trif war das "sogenannte" Gesetz zum sozialen Dialog von 2011 nichts weniger als ein "Frontalangriff".

Die Folgen dieser Veränderungen waren ebenso vorhersehbar wie fatal. Bereits 2013 kam die Internationale Arbeitsorganisation (IAO) zu dem Schluss, dass die Reform dazu geführt hat, dass über 1,2 Millionen Beschäftigte "effektiv von Tarifverhandlungen ausgeschlossen wurden, was sich unmittelbar auf das Lohnniveau und die Arbeitsbedingungen im Allgemeinen auswirkte". Die Arbeitsaufsichtsbehörden beobachteten eine fast unmittelbare Zunahme der nicht angemeldeten Erwerbstätigkeit. Die Schlussfolgerung der IAO-Sachverständigenstudie bringt es auf den Punkt: "Letztendlich haben sich die Reformen sozial nachteilig ausgewirkt und nicht die versprochenen wirtschaftlichen Vorteile gebracht. Die Arbeitnehmer und ihre Vertreter haben eine ganze Reihe von Ansprüchen verloren, so dass sie sich in einer sehr prekären Arbeitssituation befinden. Sowohl die Quantität als auch die Qualität von Arbeit und Beschäftigung sind zurückgegangen.

Branchentarifverhandlungen in einem feindlichen rechtlichen Umfeld

Die Tarifverhandlungen sind in diesen wilden Jahren jedoch nicht völlig zum Erliegen gekommen. Zwischen den politischen Entwicklungen des letzten Jahrzehnts haben die rumänischen Gewerkschaften ernsthafte Versuche unternommen, innerhalb eines feindlichen Rechtsrahmens sektorale Tarifverhandlungen von Grund auf neu zu etablieren. Der Erfolg der Gewerkschaften im Bankensektor ist ein typisches Beispiel dafür.

Wir haben über 130 Gewerkschaftsführer geschult und Tausende von Beschäftigten im rumänischen Bankensektor befragt. Für Adrian Soare, den Vorsitzenden von Sindicatul UPA, der bei der Bank UniCredit Romania tätigen Gewerkschaft, war 2018 ein sehr arbeitsreiches Jahr. Gemeinsam mit den anderen Finanzgewerkschaften und dem Verband der Versicherungs- und Bankengewerkschaften (FSAB) gelang es ihm, eine Vereinbarung abzuschließen, die sechs der sieben größten Banken in Rumänien abdeckt und damit tatsächlich sektorale Standards setzt und die Tarifverhandlungen neu erfindet. Zum Glück hatte ich in dieser Zeit noch kein Kind.

Im Jahr 2018 standen die Sozialpartner im Bankensektor vor einer Reihe von Herausforderungen. Die Arbeitgeber sahen sich mit einem angespannten Arbeitsmarkt konfrontiert, was zur Abwerbung von Arbeitnehmern unter den Banken führte, und Banken mit Betriebsvereinbarungen wurden von anderen Banken ohne diese unterboten. Darüber hinaus versuchten einige Banken, sich einen Wettbewerbsvorteil zu verschaffen, indem sie die Öffnungszeiten verlängerten, was andere Banken unter Druck setzte, ihre Öffnungszeiten anzugleichen, und zu einer Verschlechterung der Arbeitsbedingungen führte. Hinzu kamen mehrere Skandale um die Bonuszahlungen von CEOs, die den Sektor in ein schlechtes Licht rückten.

Trotz des von Professor Trif beschriebenen "Frontalangriffs" bedeutete die Geschichte Rumäniens mit ihren starken Tarifverhandlungen, dass die Idee von Branchentarifverträgen in der Vorstellung der rumänischen Sozialpartner und Gewerkschafter verankert blieb. Die Sozialpartner des Bankensektors begannen zunehmend, einen allgemeinen Tarifvertrag für alle Banken als die von ihnen benötigte Lösung zu betrachten. Es gab immer wieder Diskussionen über sektorale Verhandlungen im Bankensektor", sagt Florentin Iancu, Vorsitzender der Gewerkschaft SITT der IKT-Beschäftigten, der damals an der Kampagne im Bankensektor beteiligt war. Es gab eine gute Zusammenarbeit zwischen den Arbeitgebern und dem Gewerkschaftsverband, und so war die Entwicklung hin zu echten Branchentarifverhandlungen ganz natürlich.

Das bedeutete jedoch nicht, dass es keine Hindernisse zu überwinden gab. Zunächst einmal gab es ein Problem auf der Arbeitgeberseite. Die traditionelle Arbeitgeberorganisation der Banken, der rumänische Bankenverband, ist nicht befugt, Tarifverträge auszuhandeln. Er nimmt lediglich an einer Art sozialem Dialog über die Entwicklung von Qualifikationen teil. Auf Drängen der Gewerkschaften beschlossen daher einige Niederlassungen multinationaler Banken 2014, eine neue Arbeitgeberorganisation zu gründen: den CPBR (Rumänischer Arbeitgeberrat für das Bankwesen). Diese Organisation hatte eine wesentlich positivere Einstellung zu Tarifverhandlungen, was zum Teil daran lag, dass die meisten ihrer Mitglieder bereits über Betriebsvereinbarungen verfügten. Die Festlegung von sektoralen Mindeststandards wäre daher für sie von Vorteil.

Eine zweite Herausforderung war auf der Seite der Arbeitnehmer zu bewältigen. Der bestehende Gewerkschaftsverband FSAB verfügte über starke Gewerkschaften und Betriebsvereinbarungen in mehreren Banken, musste aber seine Mitglieder davon überzeugen, sich auf ein Experiment mit sektoralen Tarifverhandlungen einzulassen. Mit Hilfe von UNI Europa und UNI SCORE (Strategic Campaigns, Organizing, Research and Education) startete die Gewerkschaft eine intensive Kampagne zur Stärkung der Mitgliedschaft und des Engagements in der Gewerkschaft. Man kann auch ohne Unterstützung verhandeln, aber dann ist man sehr schwach", erklärt Soare von Sindicatul UPA. Wirklich verhandeln kann man nur, wenn man Tausende von Menschen hinter sich hat". Die Mitgliederzahl und die Stärke der Gewerkschaften im Land wurden kartiert, Führungspersönlichkeiten wurden ermittelt und geschult, und es wurde eine groß angelegte Umfrage unter den Arbeitnehmern durchgeführt, um die Beteiligung der Mitglieder zu erhöhen. All dies führte dazu, dass mehr als 1.000 Beschäftigte Mitglied der FSAB-Mitgliedsgewerkschaft wurden, und vor allem, dass sich die Mitglieder aktiv in den Prozess einbrachten und die Bemühungen des Verbandes unterstützten.

Und nicht zuletzt war da das Gesetz. Die Bestimmungen des Gesetzes über den sozialen Dialog von 2011 machten es praktisch unmöglich, sektorale Tarifverträge auszuweiten. Aus diesem Grund entschieden sich die Sozialpartner dafür, eine "Multi-Employer"-Vereinbarung auszuhandeln, die nur die Unternehmen bindet, die Mitglied der Arbeitgeberorganisation sind, nicht aber alle Banken des Sektors. Dies hat dazu geführt, dass der größte Akteur im Bankensektor, die Banca Transilvania, nicht von der Vereinbarung abgedeckt ist und generell sehr gewerkschaftsfeindlich bleibt.

Im Jahr 2018 begannen die gestärkte Gewerkschaft und die neue Arbeitgeberorganisation mit der Aushandlung einer Multi-Arbeitgeber-Vereinbarung, die etwa die Hälfte der Beschäftigten des Sektors umfasst. Der daraus resultierende Kompromiss legte Mindestlöhne fest und erhöhte Abfindungen, Urlaub und Rentenboni. Außerdem, so Iancu, sah die Vereinbarung "eine friedliche Mittagspause" vor, bei der die Türen der Banken geschlossen blieben. Und selbst die Banca Transilvania, die die Vereinbarung nicht unterzeichnet hat, führte eine solche Mittagspause ein. Das zeigt, wie mächtig die Branchenvereinbarung ist".

Die Vereinbarung war nicht nur für den Bankensektor von Bedeutung, sondern hatte auch weiterreichende Auswirkungen. Sie hat gezeigt, dass die Sozialpartner trotz der Herausforderungen, die sich aus der aktuellen Gesetzgebung ergeben, nach wie vor bereit und in der Lage sind, gemeinsam Vereinbarungen mit mehreren Arbeitgebern auszuhandeln.

Druck von oben: Die EU ändert ihr Verhalten

Eine Vereinbarung in einem Sektor reicht natürlich nicht aus, um das Kräfteverhältnis zu verändern. Druck von oben trug ebenfalls dazu bei. Wie bereits erwähnt, nahm die IAO eine kritische Haltung gegenüber dem Gesetz über den sozialen Dialog aus dem Jahr 2011 ein und drängte die rumänische Regierung weiterhin, ihre Gesetzgebung zu ändern, um sie in Einklang mit internationalen Arbeitsnormen zu bringen.

Im Jahr 2016 hat sich auch die EU zu diesem Thema geäußert und einen anderen Ton angeschlagen. Von diesem Jahr an begannen die länderspezifischen Empfehlungen für Rumänien, die Schwächen des sozialen Dialogs in dem Land hervorzuheben. Angefangen mit einer vagen Aussage ("der soziale Dialog ist nach wie vor schwach"), wurden die Kritiken und Empfehlungen im Laufe der Jahre immer detaillierter und forderten konkrete Maßnahmen von der Regierung. Was sich auf europäischer Ebene geändert hatte, war das Bestreben, eine sozialere Union zu schaffen. Nach der Proklamation der Europäischen Säule sozialer Rechte im Jahr 2017 begann sich die Haltung gegenüber Tarifverhandlungen zu ändern. Sie wurden nicht mehr als schädliche Starrheit wahrgenommen, sondern als "entscheidend" für eine faire Lohnfestsetzung.

Der eigentliche Wendepunkt kam jedoch mit der Finanzierung der nationalen Resilienz- und Wiederaufbaupläne durch die EU als Reaktion auf die Covid-19-Pandemie. Diese Mittel waren teilweise an die Umsetzung länderspezifischer Empfehlungen gebunden, darunter die Verabschiedung eines neuen Gesetzes über den sozialen Dialog. Infolgedessen wurde Rumänien motiviert, Maßnahmen zu ergreifen, um einen Teil der EU-Mittel zu erhalten, was zur Verabschiedung neuer Gesetze führte, die die Wiederaufnahme des sozialen Dialogs erleichterten.

Nach Ansicht von Trif verläuft die Geschichte der Arbeitsbeziehungen in Rumänien parallel zu europäischem Druck und Initiativen: Während des Beitrittsprozesses drängte die EU auf einen starken sozialen Dialog, der zu einem Rechtsrahmen führte, der Tarifverhandlungen aktiv unterstützte. Der Wandel in der EU führte dann zu seiner Zerstörung während der Troika-Jahre, und jetzt, etwa ein Jahrzehnt später, hat der Druck der EU wieder zur Wiedereinführung grundlegender Gewerkschaftsrechte beigetragen".

Nach langwierigen Verhandlungen einigten sich die EU-Institutionen im Herbst 2022 auf eine Richtlinie über angemessene Mindestlöhne, die ausdrücklich auf die Stärkung von Tarifverhandlungen abzielt. Diese Richtlinie verpflichtet Länder mit einer Tarifbindung von weniger als 80 %, nationale Aktionspläne zu verabschieden, um die Tarifbindung insgesamt zu erhöhen. In Anerkennung der Bedeutung der europäischen Ebene haben die rumänischen Gewerkschaften aktiv auf diese Gesetzgebung gedrängt, unter anderem durch eine sechstägige Karawane für soziale Gerechtigkeit, in der der nationale Gewerkschaftsbund Cartel ALFA von Bukarest nach Brüssel reiste, um den politischen Druck zu erhöhen.

Lektionen für Europa

Wird dieses Gesetz zu einer Renaissance der Tarifverhandlungen in Rumänien führen? Nach Ansicht von Aurora Trif könnte es dazu kommen, aber alles wird von der Fähigkeit der Gewerkschaften abhängen, das Beste daraus zu machen. Florentin Iancu stimmt ihr zu und sieht klare Chancen: Mehrere unserer Gewerkschaften sind bereit, aus dem neuen Gesetz Kapital zu schlagen und echte sektorale Verhandlungen in den Sektoren Versicherungen, IKT und Handel aufzunehmen.

Auch wenn es unwahrscheinlich ist, dass Rumänien mit diesem Gesetz allein eine Tarifbindung von 80 % erreicht, so könnte es doch sehr wohl in die richtige Richtung gehen. Rumänien ist damit der erste EU-Mitgliedstaat, der seit der Verabschiedung der neuen Richtlinie einen radikalen Kurswechsel bei den Tarifverhandlungen vollzogen hat. Andere Länder, die noch folgen werden, können von den rumänischen Erfahrungen lernen.

Zum einen ist ein Fundament aus engagierten Gewerkschaftsmitgliedern von zentraler Bedeutung. Ohne sie bleiben die Tarifverhandlungen ohne Bezug zu den Arbeitnehmern. Vorschriften und Gesetze sollten daher die gewerkschaftliche Organisierung erleichtern, einen ausreichenden Zugang der Gewerkschaften zu den Arbeitnehmern gewährleisten und direkte und indirekte Unterstützung bieten. Eine europäische Strategie, die darauf abzielt, die Tarifbindung zu erhöhen, ohne das Problem der sinkenden Mitgliederzahlen der Gewerkschaften anzugehen, läuft Gefahr, eine leere Geste zu sein. Zweitens: Institutionen sind wichtig. Auch wenn es dem Bankensektor 2018 gelungen ist, einen Branchentarifvertrag abzuschließen, so geschah dies doch größtenteils trotz der geltenden Gesetzgebung, die den Anreiz für Tarifverhandlungen verringert. Die europäischen Länder müssen sektorale Tarifverhandlungen nicht nur ermöglichen, sondern auch erleichtern und fördern.

Die Änderung der rumänischen Gesetzgebung ist radikal, nicht kosmetisch. Die Behebung der Schäden, die durch die Finanzkrise entstanden sind, und die Schaffung eines widerstandsfähigen und robusten sozialen Dialogs erfordern diese Art von grundlegendem Wandel. Rumänien hat den Staffelstab übernommen, und es ist an der Zeit, dass andere EU-Länder diesem Beispiel folgen.